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Bedarfsorientierte Mindestsicherung (bMS)
Sprungbrett in die Armutsfalle
INHALT
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Heizkosten
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Ersatz
von Leistungen
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Sozialpolitik und Arbeitsmarktpolitik
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Die 15a-Vereinbarung zur bMS gibt bundesweite Rahmenbedingungen für eine zukünftige existenzielle Absicherung von Menschen in finanziellen Notlagen vor und legt Mindeststandards fest.
Die bMS löst die bisherige Sozialhilfe (in Tirol seit 2006 als Grundsicherung bezeichnet) ab: Die einzelnen Bundesländer müssen zur Umsetzung der 15a-Vereinbarung ein entsprechendes Landesgesetz beschließen, das an die Stelle des bisherigen Sozialhilfe- bzw. Grundsicherungsgesetzes tritt.
Die in der bMS österreichweit vorgegebenen Pauschalleistungen liegen deutlich unter den bisherigen Ansprüchen nach dem Tiroler Grundsicherungsgesetz (TGSG) und sind nicht existenzsichernd. Der Ausgestaltung des Landesgesetzes kommt daher eine große Bedeutung zu:
Die Verantwortung für die Gewährleistung bedarfsdeckender Leistungen liegt nun klar bei der Tiroler Landesregierung!
Kritik an der 15a-Vereinbarung
Nicht bedarfsdeckende Pauschalierung der Geldleistungen
Der Ausgangswert (in Höhe des Ausgleichszulagenrichtsatzes für Alleinstehende – für 2010: € 744,-) zur Bestimmung der Ansprüche ist eindeutig zu niedrig angesetzt.
Die von diesem Betrag abgeleiteten Mindeststandards je nach Haushaltskonstellation reichen nicht aus, um notwendige Lebenshaltungskosten abzudecken.
Problematisch ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Vereinbarung keine Regelung hinsichtlich der Berücksichtigung einkommensmindernder Ausgaben wie z. B. Unterhaltszahlungen vorsieht.
Ein von den politisch Verantwortlichen oft strapazierter Verweis auf zusätzliche Vergünstigungen und Zuschüsse abseits der bMS – wie z. B. Wohn-/Mietzinsbeihilfe oder Familienbeihilfe – zur gesicherten Abdeckung anfallender Kosten ist nicht zulässig. Das im Rahmen der bMS vorgesehene Subsidiaritätsprinzip hat nämlich zur Folge, dass Leistungen wie z. B. eine Wohnbeihilfe im Falle einer Gewährung auf einen bMS-Bezug zumindest teilweise anzurechnen sind – folglich können derartige Leistungen nicht als Zusatzleistungen gewertet werden.
Auf viele dieser Zuschüsse besteht zudem kein Rechtsanspruch. Andere Leistungen sind dezidiert für zu deckende Zusatzausgaben (wie z. B. die Familienbeihilfe für Mehrkosten durch Kinder) und nicht zur Deckung des Lebensunterhaltes vorgesehen. Es ist folglich falsch, sich zur Gewährleistung einer gesicherten Abdeckung notwendiger Aufwendungen auf derartige Leistungen zu berufen. Auch mit einer Rezeptgebührenbefreiung lässt sich keine Miete bezahlen.
Der vorgesehene Mindeststandard für Minderjährige ist insgesamt zu niedrig bemessen (18 % des Ausgangswertes) und bedeutet eine Verschlechterung gegenüber dem derzeitigen Standard in Tirol. Die weitere Reduktion der Leistung auf 15 % des Ausgangswertes ab dem viertältesten Kind ist nicht nachvollziehbar, da sie die Tatsache ignoriert, dass wesentliche Ausgaben für jedes einzelne Kind unabhängig von deren Anzahl immer gleich hoch sind.
Zahlreiche Studien zum Thema Armut und Armutsgefährdung belegen, dass größere Familien weitaus häufiger von Armut betroffen bzw. bedroht sind als Familien mit weniger Kindern. Im Rahmen der bMS lässt sich die von den politisch Verantwortlichen viel zitierte Priorität der Förderung von Familien jedenfalls vermissen.
Die jährliche prozentuelle Anpassung des Ausgangswertes an den Ausgleichszulagenrichtsatz lässt keine Möglichkeit offen, auf veränderte Bedingungen in den einzelnen Bundesländern – hinsichtlich unterschiedlicher Teuerungen von Lebenshaltungskosten, Mietpreisen, Energiekosten usw. – mit individuellen Richtsätzen zu reagieren. Zudem bedeutet der Konnex zwischen Mindestsicherungs- und Ausgleichszulagenrichtsatz, dass AusgleichszulagenbezieherInnen in Zukunft keinen Anspruch auf ergänzende Mindestsicherung mehr haben werden. Diese Bevölkerungsgruppe – nachgewiesenerweise eine der armutsgefährdetsten – wird damit aus dem letzten sozialen Netz ausgeschlossen.
Die Pauschalierung von Geldleistungen widerspricht einer bedarfsorientierten Absicherung von Lebensunterhalt und Wohnraum. Lebenshaltungskosten, Mieten und Sonderausgaben sind individuell und regional unterschiedlich hoch. Die zur Deckung dieser Ausgaben vorgesehenen Leistungen müssen sich daher am tatsächlichen Bedarf orientieren.
Abbau von Rechtsansprüchen
Ein Rechtsanspruch ist nur für den jeweiligen Mindeststandard vorgesehen, zusätzlich notwendige Leistungen können von den einzelnen Bundesländern im Rahmen des Privatrechts gewährt werden, sind aber nicht mehr gesetzlich verpflichtend. Einer der großen sozialpolitischen Reformschritte war in den 70er Jahren die Einführung der Sozialhilfe auf Basis von Landesgesetzen, in denen wesentliche Leistungen zur Deckung von Grundbedürfnissen mit Rechtsanspruch versehen wurden. Die Zurücknahme der Rechtsansprüche im Rahmen der bMS bedeutet einen klaren Rückschritt.
In der 15a-Vereinbarung ist zwar ein so genanntes »Verschlechterungsverbot« festgehalten, welches besagt, dass das derzeit bestehende haushaltsbezogene Leistungsniveau durch die Umsetzung der bMS nicht verschlechtert werden darf. Dieses Verbot ist allerdings nur als allgemeiner Grundsatz und nicht als rechtliche Bestimmung angeführt und bezieht sich ausschließlich auf die Höhe der Leistungen, nicht aber auf die Gewährleistung von Rechtsansprüchen.
Eine Verschlechterung ist jedoch nur dann ausgeschlossen, wenn auf alle Leistungen, die der Abdeckung von notwendigen Ausgaben für Ernährung, Wohnen, Heizung, Bekleidung etc. dienen, auch weiterhin ein hoheitlicher Anspruch besteht. Ein ausdrückliches Festschreiben der Sicherung der Rechtsansprüche ist daher unabdingbar.
»Zusätzliche« Leistungen, die bisher in der Grundsicherung mit Rechtsanspruch vorgesehen sind, werden den Ländern als »freiwillig zu gewähren« – sprich auf privatrechtlicher Basis – anheim gestellt. Da diese – zum Teil einmaligen – Bedarfe, wie Anmietkosten, Grundausstattung von Wohnungen, größere notwendige Reparaturen, Ersatz von lebensnotwendigen Haushaltsgeräten, Betriebskosten- und Energiekostennachzahlungen sowie auch die Übernahme von Mietrückständen zur Delogierungsverhinderung, für künftige BezieherInnen der bMS mit den vorgesehenen Mindeststandards nicht finanzierbar sind, sind Notlagen vorprogrammiert.
Privatrechtliche Leistungen werden bisher schon nach Maßgabe der finanziellen Mittel des Landes gewährt. Sie sind somit von der Finanzlage und der Prioritätensetzung des Landes abhängig und variabel (vgl. Heizkostenzuschuss 2009, Grundsicherungsfond-Budgetvoranschlag 2010 – bereits in den letzten Jahren wurden beispielsweise die Ausgaben im Rahmen des Tiroler Grundsicherungsfonds drastisch zurückgeschraubt).
Kein Rechtsanspruch heißt überlebensnotwendige Leistungen sind nicht mehr gesichert; in der Praxis zeigt sich jetzt schon, wie schlecht der Zugang zu privatrechtlichen Leistungen ist da es sich dabei auch um Kosten für Wohnen und Bekleidung handelt, wirkt die bMS nicht armutsverhindernd, sondern im Gegenteil existenzbedrohend.
Keine Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten – privatrechtliche Klagen sind unrealistisch und für Betroffene nicht finanzierbar zur Deckung von wesentlichen Kosten muss dann vermehrt auf caritative Zuwendungen zurückgriffen werden, auf die ebenso wenig ein Rechtsanspruch besteht, deren Bewilligung keinen objektiven Kriterien unterliegt und die ohnehin zunehmend eingeschränkt werden.
Keine Deckung von Wohnkosten – die Angemessenheit einer Unterkunft …
Bei den erfassten Bedarfsbereichen wird hinsichtlich des Wohnbedarfes auf einen für die Gewährleistung einer angemessenen Wohnsituation erforderlichen Aufwand verwiesen, ohne die Angemessenheit näher zu definieren. Allein die Formulierung impliziert allerdings bereits »unangemessenen« Wohnbedarf – vor allem bei von Armut betroffenen/bedrohten Menschen. Ein Blick auf die konkrete Leistung, die zur Deckung von Wohnbedarf als angemessen erachtet wird, lässt keinen Zweifel offen, welche Wohnsituation aus Sicht der politisch Verantwortlichen von Armut betroffenen Menschen zusteht:
Zur Berechnung des angemessenen Wohnbedarfs wird nach Vorgabe der 15a-Vereinbarung ein 25-prozentiger Anteil des Mindeststandards herangezogen – das heißt: Der Rechtsanspruch im Rahmen der bMS setzt sich am Beispiel einer alleinstehenden Person aus € 558,- für den Lebensunterhalt und € 186,- für Wohnkosten zusammen. Bei Wohnkosten, die über den auf diese Weise ermittelten Betrag hinaus gehen, sollen die Länder zusätzliche Leistungen gewähren, auf die aber kein Rechtsanspruch besteht. Die Leistung zur Abdeckung von Wohnbedarf nach Vorgabe der bMS lässt also jedweden Realitätsbezug vermissen. Die tatsächlichen Wohnkosten können durch diesen Betrag niemals gedeckt werden, was unweigerlich zu Wohnungsverlust führen wird.
Unklare Bestimmungen bzgl. Anrechnung von Wohnbeihilfe/Mietzinsbeihilfe
Ob bzw. unter welchen Voraussetzungen eine Mietzins- bzw. Wohnbeihilfe gewährt wird, ist von Bundesland zu Bundesland und von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich geregelt. Als Kann-Leistung (ohne Rechtsanspruch) sind derartige Beihilfen kein adäquates Mittel zur Existenz- bzw. Wohnungssicherung. Die Regelung zur Anrechnung von Wohnbeihilfe/Mietzinsbeihilfe im Rahmen der bMS lässt vielfältige Interpretationen zu. Diese reichen von Außerachtlassung, wenn der Wohnkostenanteil laut bMS die tatsächlichen Kosten nicht deckt, bis zur vollständigen Anrechnung auf die Leistung für den Wohnbedarf. Obwohl angeführt wird, dass eine Beihilfe, die über den Wohnkostenbeitrag hinausgeht, nicht auf den Lebensunterhalt angerechnet werden sollte, wird auch dies nicht dezidiert ausgeschlossen.
Heizkosten werden nicht mehr zusätzlich übernommen
Entgegen der derzeitigen Regelung in der Tiroler Grundsicherungsverordnung (TGSV) werden in der bMS Heizkosten unter dem Posten Lebensunterhalt subsummiert und nicht mehr unter Wohnkosten geführt. Damit werden die Mittel, die tatsächlichen Unterkunftskosten inkl. Heizkosten zu decken, weiter eingeschränkt, was eine zusätzliche Kürzung der tatsächlich zur Verfügung stehenden Mittel für den täglichen Bedarf zur Folge hat.
Übernahme von Anmietkosten und Grundausstattung nicht geregelt
Kein Rechtsanspruch ist in der bMS auf Kosten für Wohnungsanmietungen und notwendige Grundausstattung vorgesehen. Damit werden Wohnungsanmietungen für Menschen ohne bzw. mit niedrigem Einkommen praktisch verunmöglicht.
Sonderzahlungen
Ursprünglich war in der 15a-Vereinbarung zur bMS zusätzlich zu den vorgegebenen Mindeststandards ein Anspruch auf Sonderzahlung vorgesehen. Dieser wurde in der Regierungsklausur von Juli 2009 wieder verworfen. Die Auseinandersetzung mit dem Thema Sonderzahlung ist dennoch von Belang, da es Bestrebungen einzelner Bundesländer gibt, einen Anspruch auf Sonderzahlung in ihren jeweiligen Landesgesetzen zur bMS vorzusehen.
Die Höhe der ursprünglich geplanten Sonderzahlungen entsprach jener der jeweils nach Haushaltskonstellation zustehenden Mindeststandards, allerdings beschränkt auf den Anteil für Lebensunterhalt, da Mietkosten nur 12 mal pro Jahr anfallen. Als logischer Schluss ließe sich daraus ableiten, dass Sonderzahlungen ausschließlich zur Deckung des Lebensunterhaltes vorgesehen sind. Für die Bemessung zusätzlicher (privatrechtlicher) Leistungen, wie etwa für Wohnkosten und Sonderbedarfe, war jedoch eine aliquote Einrechnung der Sonderzahlung auf das monatliche Einkommen vorgesehen, was über diesen Umweg eine Zweckentfremdung der Sonderzahlung bedeutet hätte. Eine Erhöhung der Mindeststandards über Sonderzahlungen ist grundsätzlich zu begrüßen. Jedoch sollte eine Sonderzahlung nicht bei der Bemessungsgrundlage zur Berechnung eines (privatrechtlichen) Anspruches auf weitere Wohnkosten und Sonderbedarfe herangezogen werden, da sich dadurch die Höhe des monatlich zur Verfügung stehenden Lebensunterhaltes verringern würde und z. B. Mieten nicht erst dann bezahlt werden können, wenn die Sonderzahlung fällig ist.
Für den Auszahlungsmodus der Sonderzahlungen war keine dezidierte Regelung vorgesehen. Dieser hätte somit von monatlich aliquotiert bis hin zu jährlich einmalig reichen können. Auch die Vorgabe von Kriterien für eine Anwartschaft – wie derzeit etwa im TGSG – wurde nicht ausgeschlossen und wäre den einzelnen Bundesländern überlassen gewesen. Dies hätte unterschiedliche Systeme ermöglicht und damit Ungleichheiten geschaffen, die durch die Einführung der bMS eigentlich aufgehoben werden sollten.
Der nun geplante gänzliche Wegfall der Sonderzahlungen wirft neben der Schmälerung des Einkommens ein zusätzliches Problem auf. Für die Anspruchsberechnung im Rahmen der bMS werden Sonderzahlungen aus eigenem Einkommen (wie z. B. bei Pensionen und Löhnen) auf einen monatlichen Bezug umgelegt, wodurch sich das monatliche Einkommen rechnerisch erhöht. Diesem wird dann eine bMS ohne Sonderzahlungen gegenübergestellt und damit eine ungleiche Berechnung begründet, was verwaltungs- bzw. verfassungsrechtlich bedenklich ist.
Die Hürde der Rechtsverfolgungspflicht
Mit der in der bMS vorgesehenen Verpflichtung zur Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber Dritten wird eine wesentliche Hürde beibehalten, die Antragstellungen trotz Anspruchsberechtigung häufig verhindert. Die Rechtsverfolgungspflicht hat schon bisher wesentlich zur hohen None-Take-Up-Rate in der Sozialhilfe beigetragen und torpediert damit das Ziel eines einfachen Zugangs zu notwendigen Leistungen als wesentlichen Baustein einer verstärkten Armutsbekämpfung.
Die Rechtsverfolgungspflicht von Ansprüchen gegenüber Dritten als dezidierte Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen nötigt Kinder, ihre Eltern auf Unterhalt zu klagen, und umgekehrt. In der Regel ist es nicht zumutbar, einen Prozess gegen Angehörige anzustreben. Vor Gericht zu gehen und die eigenen Eltern bzw. Kinder auf Unterhalt zu klagen bedeutet in den meisten Fällen, die Beziehung zu diesen zu gefährden bzw. jede noch so vage Hoffnung auf »Normalisierung« der Beziehung endgültig aufzugeben. Für Menschen, die in einer Notlage auf Unterstützung angewiesen sind, stellt diese Rechtsverfolgungspflicht vielfach eine unüberwindbare Hürde dar.
Die Regelung, dass von einer Rechtsverfolgungspflicht abgesehen werden kann, wenn diese offenbar aussichtslos oder unzumutbar ist, lässt den Behörden durch die sehr allgemein gehaltene Formulierung zu große Interpretationsspielräume. Die gängige Praxis – im Tiroler Grundsicherungsgesetz gibt es eine ähnliche Regelung – bestätigt diese Einschätzung. Wird von einer Rechtsverfolgungspflicht nicht gänzlich abgesehen, sollte zumindest die Rechtsverfolgung direkt durch die für die Mindestsicherung zuständigen Behörden vorgesehen werden.
Abgesehen vom persönlichen Konflikt ist eine Unterhaltsklage nur dann sinnvoll, wenn Aussicht auf Erfolg besteht. Ist der/die AntragstellerIn selbsterhaltungsfähig, d. h. kann er/sie einer Erwerbstätigkeit nachgehen, endet nach gängiger Judikatur die Unterhaltspflicht der Angehörigen und eine Unterhaltsklage würde ohnehin abgewiesen werden. Zudem handelt es sich bei Unterhaltsklagen um ein kostenpflichtiges Außerstreitverfahren mit ungewissem Zeitverlauf und Ergebnis, bei dem das Prozesskostenrisiko beim Kläger liegt.
Erfahrungsgemäß werden sich die zuständigen Behörden vor Gewährung einer Leistung auf alle Fälle zunächst auf die Rechtsverfolgungspflicht berufen, unabhängig von einer Abklärung der Zumutbarkeit und der Aussicht auf Erfolg. Eine unmittelbar erforderliche Bedarfsdeckung ist zwar laut Vereinbarung zu gewährleisten, trotzdem ist in der Praxis davon auszugehen, dass es ohne konkrete Präzisierung dieser Regelung zu inakzeptablen Verzögerungen bis zur tatsächlichen Leistungsgewährung kommt.
Anrechnung von Partnereinkommen
Als große emanzipatorische Errungenschaft wird in den erläuternden Bemerkungen zur bMS das eigene Antragsrecht aller in einem gemeinsamen Haushalt lebenden volljährigen Personen mit eigenem Richtsatz hervorgehoben. Mit der Einrechnung des Partnereinkommens, wenn dieses über den Mindestsätzen der bMS liegt, wird dieser emanzipatorische Ansatz wieder ad absurdum geführt, da vor allem Frauen mit allgemein niedrigerem Einkommen erst recht wieder von den allgemein – sowohl hinsichtlich der Gehälter als auch in der Folge der AlVG-Leistungen – besser gestellten Partnern abhängig bleiben.
Die Regelung, dass Menschen, die in einer reinen Wohngemeinschaft leben, nur jeweils 75 % des Ausgangswertes beziehen können, stellt eine massive Schlechterstellung dar und ist nicht nachvollziehbar. Es wird damit eine wechselseitige Unterhaltspflicht konstruiert, die jeglicher gesetzlichen Grundlage entbehrt. Der bezüglich Wohngemeinschaften oft strapazierte Verweis auf Synergieeffekte ist kein schlüssiges Argument. Diese Bestimmung hat auch Auswirkungen auf Menschen, die in betreuten Wohneinrichtungen leben und bisher den Richtsatz für Alleinstehende beanspruchen konnten.
Ersatz von Leistungen aus der bMS
Neben Entschärfungen gegenüber der bestehenden Sozialhilfe, den Einsatz der eigenen Mittel bzw. die Verwertung von Vermögen betreffend, ist auch die weitestgehende Abschaffung der Verpflichtung zum nachträglichen Ersatz von aus der bMS bezogenen Leistungen grundsätzlich zu begrüßen. Die kolportierte Abschaffung des Regresses ist damit aber nicht gegeben. Es ist in der 15a-Vereinabrung zwar ausdrücklich festgehalten, dass weder Eltern volljähriger LeistungsbezieherInnen noch deren Kinder verpflichtet werden können, gewährte Leistungen der bMS an die jeweils Unterhaltsberechtigten im Nachhinein zu ersetzen. Da jedoch bereits ein laufender Leistungsbezug – wie unter dem Punkt Rechtsverfolgungspflicht erläutert – von der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber Dritten – hier auch gegenüber Eltern oder Kindern im Rahmen der Unterhaltspflicht nach dem ABGB – abhängig gemacht wird, bringt diese Regelung in der Praxis keinen Vorteil.
Nicht anspruchsberechtigte Personen
Rechtsansprüche auf Leistungen der bMS sind nur für Personen vorgesehen, die zu einem dauernden Aufenthalt im Inland berechtigt sind. Dezidiert ausgeschlossen werden mit dieser Zugangsregelung auch nicht-erwerbstätige EU-BürgerInnen/SchweizerInnen während der ersten drei Monate ihres Aufenthaltes. Für Menschen mit gewöhnlichem rechtmäßigem Aufenthalt in Österreich ohne Aufenthaltsverfestigung sind laut vorliegender Vereinbarung nur Leistungen ohne Rechtsanspruch und/oder in eingeschränktem Umfang geplant. Wenn jedoch keine andere finanzielle Absicherung (z. B. über Grundversorgung) besteht, sind für diese Gruppen jedenfalls hoheitliche Leistungen mit Rechtsanspruch vorzusehen. Gerade diese Bevölkerungsgruppen sind besonders gefährdet, ihre Existenz nicht durchgängig finanzieren zu können, vor allem da sie am Arbeits- und Wohnungsmarkt unter besonderem Druck stehen.
Ein eigenes Antragsrecht ist nur für volljährige Personen vorgesehen. Ohne Zustimmung des Obsorgeberechtigten können Minderjährige daher keinen Antrag auf bMS bei der zuständigen Behörde einbringen. Damit wird Jugendlichen, die weder in ihrer Familie noch im Rahmen einer Jugendwohlfahrtsmaßnahme versorgt sind, jede Möglichkeit auf eine gesicherte Existenz verwehrt. Nimmt die Behörde Kenntnis von einer Notlage, so hat sie zwar die gesetzliche Verpflichtung, diese im Zuge eines sogenannten »amtswegigen Verfahrens« zu beheben und Leistungen zur Auszahlung zu bringen. In der Praxis wird diesem schon jetzt bestehenden gesetzlichen Auftrag jedoch zumeist keine Folge geleistet. Es ist daher unabdingbar, diese Lücke in der Vereinbarung mittels dezidierter Regelungen zu schließen, damit alleinstehenden, unversorgten Jugendlichen, in ohnehin bereits prekären Situationen, im gleichen Ausmaß wie volljährigen Personen eine existenzielle Absicherung aus der bMS zur Verfügung steht.
Der Kreis der Anspruchsberechtigen mit Rechtsanspruch im Rahmen der bMS verringert sich des Weiteren um »MindestpensionistInnen« (da die Höhe des Mindeststandards dem des Ausgleichszulagenrichtsatzes entspricht), um Menschen mit geringem Einkommen (ab ca. € 637,- Monatseinkommen – das betrifft Berufe mit schlechter Entlohnung, Teilzeitbeschäftigte etc.) sowie Arbeitslosengeld- und Notstandshilfe-BezieherInnen bzw. Krankengeld-BezieherInnen ab ca. € 24,40 Tagsatz. Diese Bevölkerungsgruppen werden im Rahmen der bMS von der Gewährung privatrechtlicher Leistungen abhängig und somit verstärkt von Armut betroffen sein.
Keine Vereinheitlichung
Die geplanten Änderungen im verfahrensrechtlichen Bereich sollen gemäß den Erläuterungen zur 15a-Vereinbarung dazu dienen, bestehende Mängel im Sozialhilfevollzug zu beheben und raschere Entscheidungen sowie größere Rechtssicherheit für die Betroffenen zu gewährleisten.
Das Ziel, größere Rechtssicherheit zu schaffen, wird durch die Einschränkung von Rechtsansprüchen ins Gegenteil verkehrt. Gegen privatrechtlich begründete Entscheidungen kann nur im Rahmen des Zivilrechtes Klage erhoben werden, was wenig erfolgversprechend und zudem mit einem Kostenrisiko verbunden ist, dem sich von Armut betroffene Personen nicht aussetzen können.
Ein weiteres Ziel – die österreichweite Vereinheitlichung der Sozialhilfe im Sinne eines gerechten und gleichen Zugangs zu sozialen Leistungen für alle – wird mit dem vorliegenden Entwurf einer bMS ebenso wenig erreicht, da wesentliche Bedarfe (Leistungen für tatsächliche Wohn- und Heizkosten etc.) weiterhin in den Zuständigkeitsbereich der Bundesländer fallen. Eine Vereinfachung, die mittels Vereinheitlichung erwirkt werden soll, geht zudem an den unterschiedlichen Gegebenheiten in den Ländern betreffend Einkommen und Lebenshaltungskosten vorbei. Dies widerspricht der schon im Titel suggerierten und in den Grundsätzen festgehaltenen Bedarfsorientierung.
Unklare behördliche Zuständigkeit – längere Verfahrenswege
Als »Kernstück« der bedarfsorientierten Mindestsicherung war ursprünglich die Einführung des »ONE Stop Shops« beim AMS (Arbeitsmarktservice) mit dem Ziel einer vereinfachten Abwicklung von Anträgen und der Verminderung der Non-Take-Up-Rate geplant. Die Gewährung von Leistungen der bMS hätte dem zufolge nach dem Vorbild der Ausgleichszulage als Aufstockung von nicht bedarfsdeckenden AlVG-Leistungen über das AMS abgewickelt werden sollen. In der vorliegenden Vereinbarung ist dieses Vorhaben nicht verwirklicht. Das AMS soll nun nur mehr generell über die bMS informieren, Anträge entgegennehmen und diese dann ungeprüft an den gemäß Wohnsitz zuständigen Träger weiterleiten. Es ist zwar festgehalten, dass die Weiterleitung der Anträge ohne unnötigen Aufschub zu erfolgen hat, doch ist diese Formulierung zu unkonkret.
Dem AMS kommt entgegen dem ursprünglichen Vorhaben keine behördliche Funktion zu, es ist nicht einmal zur Prüfung der Antragsberechtigung und zu Verbesserungsaufträgen nach dem AVG befugt. Daraus resultieren zusätzliche bürokratische Schritte und Verzögerungen in der Bearbeitung der Anträge. Das Ziel einer raschen Beseitigung von Notlagen rückt damit in weite Ferne, und es besteht die Gefahr, dass Notlagen manifest werden. Das AMS als »One-Stop-Shop« im Form einer bloßen »Abgabestelle« für Anträge ist somit kontraproduktiv.
Außerdem soll die Antragseinbringung gemäß 15a-Vereinbarung bei allen Stellen, die dafür geeignet erscheinen möglich sein. Da die Anträge jedoch ausschließlich von den zuständigen Bezirksverwaltungsbehörden geprüft und bearbeitet werden, hat dies neben Verzögerungen auch zusätzlichen Verwaltungsaufwand, Kosten und, wie bei einer Antragseinbringung beim AMS, für die AntragstellerInen zumindest einen weiteren Termin bei der für den Vollzug der bMS zuständigen Behörde zur Folge – von Vereinfachung also keine Spur. Im Grunde ist daher klar zu stellen, dass Anträge auf Leistungen der bMS für eine sofortige Bearbeitung weiterhin direkt bei der Vollzugsbehörde einzubringen sind.
Soforthilfe – nicht geregelt
Die Verkürzung der Entscheidungspflicht hinsichtlich der ersten Instanz von maximal sechs Monaten laut AVG auf drei Monate im Rahmen der bMS ist für AntragstellerInnen eine unzulängliche Verbesserung, da auf Notlagen unmittelbar reagiert werden muss – hier sind auch drei Monate ein zu langer Zeitraum. Bereits jetzt sind die Behörden laut AVG eigentlich dazu angehalten, unverzüglich zu entscheiden – der maximale Entscheidungszeitraum von sechs Monaten darf nur dann ausgeschöpft werden, wenn dies aufgrund notwendiger Erhebungen erforderlich ist. In der Praxis haben sich die Behörden bis dato schon oft auf die längere Frist berufen – die damit einhergehende Dauer der Verfahren hat zur Folge, dass auf Notlagen nicht schnell genug reagiert werden kann. Daran wird auch die Verkürzung der Entscheidungsfrist in der bMS nichts ändern.
Maßnahmen zur Gewährleistung einer effektiven Soforthilfe sind laut Vereinbarung zwar vorgesehen, jedoch nicht näher präzisiert. Um tatsächlich rasch auf Notlagen reagieren zu können, sind ausdrückliche Vorgaben zur Gewährleistung einer unmittelbar wirksamen Soforthilfe aber unabdingbar. Es bedarf einer bindenden Konkretisierung, mit welcher zeitlichen Perspektive und bei welcher Behörde Soforthilfe-Leistungen bezogen werden können, da die Behebung von Notlagen nicht aufschiebbar ist und nur greifen kann, wenn unmittelbar gehandelt wird.
Keine schriftlichen Bescheide
Die Verpflichtung, dass die Entscheidung der ersten Instanz betreffend der Gewährung von Leistungen aus der bMS schriftlich zu erfolgen hat, wird im Nachsatz schon wieder eingeschränkt. So kann z. B. auf die Ausstellung eines schriftlichen Bescheides verzichtet werden, wenn dem Antrag vollinhaltlich stattgegeben wird. Es ist bereits jetzt oft Praxis der erstinstanzlichen Behörden, AntragstellerInnen dazu zu drängen, vor Ort mittels Niederschrift auf Ansprüche zu verzichten. Daher kann davon ausgegangen werden, dass auf Bescheidausstellungen auch bei Gewährung geringerer Leistungen als beantragt verzichtet wird, wenn der Antragsteller durch Unterzeichnung der Niederschrift der Antragsabänderung unter Druck »vermeintlich« zustimmt. Dies erschwert die Nachvollziehbarkeit von Leistungsgewährungen für Betroffene sowie beratende Sozialeinrichtungen und vor allem die Möglichkeit, fristgerecht Rechtsmittel gegen Entscheidungen der ersten Instanz einzulegen. Die schriftliche Form des Bescheiderlasses ist in jedem Fall notwendig, um die Rechtssicherheit und Information der Betroffenen zu gewährleisten. Nur so sind Entscheidungen überprüfbar und eine ordnungsgemäße Abwicklung garantiert, zudem wird ein schriftlicher Bescheid als Einkommensbeleg benötigt. Dass laut Vereinbarung ein Berufungsverzicht bzw. eine aufschiebende Wirkung von Berufungen in Leistungsangelegenheiten im Rahmen der bMS ausgeschlossen wird, kann ebenso wenig als verfahrensrechtliche Verbesserung gewertet werden, sondern stellt für einen Rechtsstaat eine längst fällige Bestimmung für Verfahren im letzten sozialen Netz dar.
Unzulässige Verknüpfung von Sozialpolitik und Arbeitsmarktpolitik
Neben der Vermeidung und Bekämpfung von Armut wird als zweites Ziel der bMS die (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt hervorgehoben. Diese Koppelung von Existenzsicherung und arbeitsmarktpolitischer Zielsetzung ist unzulässig. Eine finanzielle Absicherung über das letzte soziale Netz kann niemals über ein arbeitsmarktpolitisches Instrument gewährleistet werden und umgekehrt. Derlei Maßnahmen müssen unabhängig voneinander zur Verfügung stehen.
Die politisch Verantwortlichen gehen offensichtlich davon aus, dass ein großer Teil von Menschen, die mit finanziellen Problemen konfrontiert sind, durch Erwerbstätigkeit dem Dilemma entgehen könnten. Dabei werden die reale Situation am Arbeitsmarkt (Teilzeitjobs, prekäre Arbeitsverhältnisse, neue Beschäftigungsformen sowie die steigende Arbeitslosigkeit), am Wohnungsmarkt (steigende Miet- und vor allem Energiekosten) sowie die insgesamt ständig steigenden Lebenshaltungskosten vollständig ausgeblendet. Es wird von »arbeitsmarktfernen Personen«, »Arbeitsunwilligen« und »Arbeitswilligen« gesprochen – wirtschaftliche, gesellschaftliche und soziale Bedingungen spielen in dieser Diskussion keine Rolle. Tatsache ist jedoch, dass immer mehr Menschen auch mit einem Erwerbseinkommen ihren Lebensunterhalt nicht mehr ausreichend finanzieren können. Kurzarbeit und Teilzeitbeschäftigungen mit entsprechenden Einkommenseinbußen nehmen zu, und die Arbeitslosigkeit steigt immer weiter an – daran wird sich nach aktuellen Prognosen auch in absehbarer Zeit nichts ändern.
Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme
Bereits in den Grundsätzen der Vereinbarung wird darauf verwiesen, dass Leistungen der bMS – abgesehen von der Berücksichtigung des Fehlens einer ausreichenden Deckung des Bedarfs durch eigene Mittel oder durch Leistungen Dritter – auch von der Bereitschaft zum Einsatz der eigenen Arbeitskraft abhängig gemacht werden sollen. Damit werden die reale Situation am Arbeitsmarkt (österreichweit standen z. B. im Jänner 2010 ca. 400.000 arbeitslosen Personen rund 23.000 offene Stellen gegenüber) und die individuellen Möglichkeiten, sich am Arbeitsmarkt zu behaupten, ausgeklammert. Übrig bleibt der Vorwurf des individuellen Versagens, wenn die Absicherung über ein Erwerbseinkommen nicht erreicht werden kann.
Neben der fehlenden Berücksichtigung von objektiven Gründen für Arbeitslosigkeit ist die Beurteilung der Bereitschaft zum Einsatz der eigenen Arbeitskraft nach den Zumutbarkeitskriterien des AlVG äußerst problematisch. Gerade für Menschen mit brüchigen Arbeitsbiografien, schlechter oder keiner Ausbildung und sozialer Deprivation sind die Kriterien des AlVG ungeeignet. Die vorliegende Vereinbarung geht bloß von zwei Möglichkeiten – arbeitsfähig oder nicht arbeitsfähig – aus. In der Praxis sehen wir, dass dies nicht der Lebensrealität von Menschen in Armut und Notlagen entspricht. Der Arbeitsmarkt mit zunehmend prekäreren Arbeitsverhältnissen (Personalüberlassung, Teilzeitarbeit usw.) fordert von ArbeitnehmerInnen eine hohe Flexibilität, psychische und physische Stabilität sowie letztlich auch finanzielle Rücklagen, um Zeiten bis zur Lohnauszahlung und »Stehzeiten« zwischen Beschäftigungen zu überbrücken. Daraus ergibt sich eine ständige Diskrepanz zwischen der Zumutbarkeit laut gesetzlicher Kriterien und der tatsächlichen Zumutbarkeit für den einzelnen Betroffenen. In unserer täglichen Arbeit erleben wir, dass die Bereitschaft eine Arbeit aufzunehmen und die tatsächlichen, realistischen Chancen, auf dem Arbeitsmarkt unterzukommen, weit auseinander klaffen und das Misslingen einer Arbeitsaufnahme sehr oft dem Arbeitssuchenden angelastet wird. Eine solche Individualisierung negiert bestehende strukturelle Gegebenheiten am Arbeitsmarkt.
Sanktionen
Laut Vereinbarung ist die Möglichkeit einer stufenweisen Kürzung der Leistung für den Lebensunterhalt (ohne Wohnbedarf) und allfälliger Zusatzleistungen bis hin zum völligen Entfall dieser Leistung vorgesehen, wenn trotz schriftlicher Ermahnung keine Bereitschaft zu einem zumutbaren Einsatz der Arbeitskraft besteht. Sanktionierungen in Form von Kürzungen sind grundsätzlich äußerst bedenklich. Es wird den von Armut betroffenen Menschen unterstellt, lieber auf der faulen Haut zu liegen, was durch Kürzungsandrohungen verhindert werden müsse.
Eine »Bestrafung« der im gemeinsamen Haushalt lebenden Angehörigen wird vermeintlich ausgeschlossen, indem laut Vereinbarung deren Leistungsbezug nicht beeinträchtigt werden darf. Wenn diese Angehörigen jedoch mit ihren ohnehin geringen Leistungen zusätzlich für den Lebensunterhalt des in der Folge mittellosen Haushaltsangehörigen aufkommen müssen, kommt dies einem »Bestrafungs-Rundumschlag« gleich.
Wird derzeit eine AlVG-Leistung vorübergehend gänzlich eingestellt (z. B. aufgrund von Sanktionen nach §§ 10,11 AlVG), haben Betroffene in der Folge Anspruch auf Sozialhilfe, zumindest in gekürztem Ausmaß, um die allernotwendigsten Mittel für ein Überleben zur Verfügung zu haben und vor allem – mittels Übernahme der Wohnkosten in tatsächlicher Höhe – den Wohnraum zu erhalten. Leistungskürzungen bzw. der vollkommene Leistungsentfall als Sanktionsmaßnahmen sind im Bereich einer letzten staatlichen Existenzsicherung grundsätzlich abzulehnen, da durch diese die Problemlagen nur verschärft werden und Armut manifest wird. Eine bedarfsorientierte Mindestsicherung muss in jedem Fall Wohnraum und ein finanzielles Existenzminimum sichern.
Sach- statt Geldleistungen
Bei den vorgegebenen Mindeststandards wird in der Vereinbarung dezidiert festgehalten, dass Geldleistungen bescheidmäßig durch Sachleistungen ersetzt werden können. Es bedarf nicht viel Fantasie, um sich die daraus resultierenden Konsequenzen für die Vollzugspraxis auszumalen: Der Wohnbedarf wird mit der Bereitstellung von Plätzen in Notschlafstellen und der Bedarf für Ernährung beispielsweise mit der Ausgabe von Lebensmittelgutscheinen für Sozialmärkte beschieden werden. Die Tendenz, Rechtsansprüche auf monetäre Leistungen mit dem Hinweis auf kostenlose bzw. noch günstigere Unterstützungsmöglichkeiten auszuhöhlen, ist nicht neu. Die Schaffung und der Ausbau von Sozialmärkten für »Arme« führt zu erweiterten Handlungsspielräumen der zuständigen Behörden, die finanziellen Leistungen mit Verweis auf solche »Angebote« zu kürzen oder einzuschränken. Die Möglichkeit, anstelle von Geldleistungen auch Sachleistungen gewähren zu können, wird erfahrungsgemäß als Disziplinierungsmaßnahme missbraucht werden und zu Ungleichbehandlungen führen, wie sie im derzeitigen Sozialhilfesystem bereits regelmäßig vorkommen. Darüber hinaus wird diese Maßnahme als Einsparungspotential bei Sozialausgaben auf Kosten von Menschen in Notlagen eingesetzt werden. Den betroffenen Personen wird die eigene Entscheidungskompetenz abgesprochen – der Verlust von Selbstbestimmungsmöglichkeit und eine zusätzliche Stigmatisierung sind unmittelbare Folgen. Dies kann nicht die Absicht einer modernen Armutsbekämpfungsstrategie sein.
Politscher Hintergrund zur Finanzierung der bMS
Bei der Berechnung der Aufteilung der Ersatzkosten pro Bundesland durch den Bund wurden die tatsächlichen Aufwendungen in der bestehenden Sozialhilfe als Basis herangezogen. Dabei wurden Unterschiede in der None-Take-Up-Rate nicht berücksichtigt – diese ist in den übrigen Bundesländern wesentlich höher als in Wien, wodurch der Löwenanteil nun nach Wien fließt.
Alle Leistungen, welche die jeweiligen Bundesländer über die mit dem Bund vereinbarten Mindeststandards hinaus gewähren – unabhängig davon, ob mit Rechtsanspruch oder im Rahmen des Privatrechtes – werden in die Finanzausgleichsverhandlungen mit dem Bund nicht mit einbezogen, sondern sind vom jeweiligen Land alleine zu tragen. Umfang und Ausmaß allfälliger, zusätzlich zu den durch die bundesweite Vorgabe der bMS vorgesehenen, Leistungen sind damit abhängig von den finanziellen Mitteln und der politischen Prioritätensetzung der zuständigen Mitglieder der jeweiligen Landesregierung.
Die Zukunft der bMS – ein Ausblick
Das Bundesministerium für Soziales, Arbeit und Konsumentenschutz teilt zwar die Kritik von ExpertInnen an Höhe und rechtlicher Ausgestaltung der bMS zumindest teilweise, verweist jedoch darauf, dass es ein Ziel sein sollte, die Auswirkungen der Einführung der bMS längerfristig zu beobachten und die Weiterentwicklung des Systems auch in Zukunft anzustreben. Davon, dass eine solche Weiterentwicklung tatsächlich mit einer Verbesserung gleichzustellen ist, ist jedoch nicht auszugehen.
Die jahrzehntelange Erfahrung hinsichtlich der Entwicklung der Sozialhilfe seit deren Einführung in den 70er-Jahren hat gezeigt, dass die Änderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen überwiegend Verschlechterungen zur Folge hatten (z. B. Einschränkung der Anspruchsberechtigung, Verringerung von Leistungen etc.). Diese Verschlechterungen und Vollzugsmängel im bestehenden System wurden seitens der Sozialeinrichtungen laufend aufgezeigt. Diese Kritik wurde jedoch bis dato ignoriert und auch beim vorliegenden Entwurf einer bMS nicht berücksichtigt. Trotz besseren Wissens eine ungenügende »Schmalspurvariante« einer bMS einzuführen und zu hoffen, dass sich dieses System im Verlauf einer Evaluierung verbessert, ist angesichts dessen nicht nachvollziehbar. Vielmehr wäre angebracht gewesen, zunächst einmal das bestehende System gründlich zu evaluieren, um daraus tatsächliche Verbesserungen abzuleiten und in ein neues System einfließen zu lassen. Eine Evaluierung im Nachhinein wird kaum Verbesserungen bringen. Vor allem aber ist es nicht akzeptabel, dass von Armut betroffene/bedrohte Menschen auf etwaige Verbesserungen in der Zukunft vertröstet werden und bis dahin mit einem offensichtlich mangelhaften System der Existenzsicherung konfrontiert sind.
Forderungen an das Land Tirol
Die Tiroler Landesregierung ist aufgefordert, bei der Umsetzung des entsprechenden Landesgesetzes zur Umsetzung der bMS Folgendes zu gewährleisten:
-> bedarfsdeckende Geldleistungen
-> Rechtsanspruch auf alle notwendigen Leistungen inklusive Bekleidung, Anmietkosten und Grundausstattung
-> Berücksichtigung der Wohnkosten und Heizkosten in ihrer tatsächlichen Höhe
-> gänzlicher Entfall der Rechtsverfolgungspflicht
-> im Sinne eines emanzipatorischen Ansatzes keine Einrechnung des Partnereinkommens
-> Streichung der Kürzungsmöglichkeiten für Leistungen, die der Deckung des unmittelbaren Lebensbedarfs dienen
-> Selbstständiges Antragsrecht für Minderjährige ab 14 Jahren
-> Zugang zu Leistungen mit Rechtsanspruch für alle Personen, die sich in Österreich aufhalten und sich in einer Notlage befinden
-> Klare Verfahrensregeln und Beschleunigung der Verfahren, um auf Notlagen rasch reagieren zu können sowie
-> konkrete Maßnahmen zur Umsetzung einer effektiven Soforthilfe für die rasche Beseitigung von Notlagen